Antonio García, Iniciativa Latinoamericana
LA ORGANIZACIÓN DE LA ENSEÑANZA EN URUGUAY
La constitución uruguaya determina que haya diez años de enseñanza obligatoria en Uruguay: 1 año de educación inicial, 6 años de educación primaria y 3 años de ciclo básico de educación media. Además la educación es gratuita en todos sus niveles, incluso la educación superior; si bien existe una amplia oferta de centros privados de enseñanza en todos los niveles.
“Los objetivos centrales de la actual política educativa, aprobado por Ley N° 16736 del 5 de enero de 1996 son:
· La consolidación de la equidad social
· La dignificación de la formación y la función docente
· El mejoramiento de la calidad educativa
· El fortalecimiento de la gestión institucional
El Sistema Educativo Uruguayo esta organizado en 4 niveles:
· Educación Preescolar
· Educación Primaria
· Educación Media: ciclo básico y bachillerato
· Educación Terciaria o Superior
Educación preescolar o inicial: atiende la población infantil comprendida entre los 3 a 5 años inclusive, tiene el carácter de obligatoria para los niños de 5 años de edad.
Educación primaria: atiende a la población de 6 a 14 años en las modalidades de educación común, especial (atiende a niños con capacidades diferentes) y rural. Es de carácter gratuita y obligatoria.
Educación media: Ciclo Básico: – atiende a la población estudiantil egresada del ciclo de primaria, es común a todas las orientaciones y es de carácter obligatorio.
Segundo ciclo: Bachillerato Diversificado y Educación Técnica. El primer grado del bachillerato se divide en tres áreas básicas, Biología, Humanística y Científica las que se diversifican en 6 opciones en el segundo y último grado y es requisito para el ingreso a estudios terciarios.
La Educación Técnica tiene distintas modalidades las que se extienden de 1 a 7 años. Se divide en cuatro sectores, Agrario, Industrial, Artístico Artesanal y Servicios.
La Educación Técnico Profesional a través de sus cursos más avanzados habilita el ingreso a estudios Universitarios y de Formación Docente.
Educación Terciaria o Superior: este nivel se divide en Terciario Universitario y Terciario no Universitario. El Terciario Universitario comprende la Universidad de la República (autónoma y gratuita), así como 5 Universidades Privadas.
El sector Terciario no Universitario comprende a Institutos de Formación Docente, Centro de Diseño Industrial en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura, Escuela Militar, Escuela Naval y Escuela Militar de Aeronáutica en la órbita del Ministerio de Defensa, Escuela Nacional de Policía en la órbita del Ministerio del Interior, e Institutos Privados.”
“La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es el organismo estatal responsable de la planificación, gestión y administración del sistema educativo público en sus niveles de educación inicial, primaria, media, técnica y formación docente terciaria en todo el territorio uruguayo. Tiene a su cargo la administración de la educación estatal y el control de la privada en todos los niveles antes mencionados y -al igual que la Universidad de la República que es la encargada de la educación universitaria estatal- tiene el carácter de un ente autónomo. El CODICEN es el Consejo de gobierno de la ANEP.
A diferencia de la experiencia de muchos otros países, la Constitución uruguaya otorga a la organización del sistema educativo público el principio de autonomía -en el ámbito de su especialidad orgánica- a los Entes de la Enseñanza con respecto al Poder Ejecutivo, siendo este un principio de autonomía técnica y administrativa aunque no financiera, uno de sus rasgos más distintivos.”
“En el Capítulo III, la Ley establece los órganos de la Administración Nacional de la Educación Pública (Artículo 7): el Consejo Directivo Central; la Dirección Nacional de Educación Pública, los Consejos de Educación Primaria, de Educación Secundaria y de Educación Técnico - Profesional y sus respectivas Direcciones Generales.”
“El Consejo Directivo Central (CODICEN) es el órgano rector de la ANEP encargado de llevar adelante los principios y contenidos que le asigna la Constitución de la República y las leyes específicas.
Entre otras funciones, el CODICEN es responsable de establecer la orientación general de todos los planes y programas de estudios; aprobar los planes de estudio proyectados por los Consejos desconcentrados; fijar las directivas generales de los proyectos de presupuesto; elaborar los proyectos de presupuesto definitivos así como las rendiciones de cuentas; organizar y realizar a nivel terciario en todo el territorio nacional la formación y el perfeccionamiento docente; habilitar a los institutos privados de educación primaria, secundaria y técnico profesional estableciendo normas y procedimientos para la supervisión y fiscalización de los mismos; conferir títulos y diplomas, así como revalidar los títulos y diplomas extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo.”
“La Dirección Nacional de Educación Pública es uno de los órganos constitutivos de la ANEP. El Director Nacional de Educación Pública preside el Consejo Directivo Central.
Entre sus competencias asignadas por Ley se establecen las de presidir el Consejo respectivo, dirigir las sesiones del mismo, cumplir y hacer cumplir los reglamentos y resoluciones; preparar y someter a consideración del Consejo los proyectos que estime conveniente; inspeccionar el funcionamiento de las reparticiones de su competencia y tomar las medidas que correspondan; autorizar los gastos que sean necesarios, dentro de los límites que establezcan la Ley y las Ordenanzas, etc.”
UNA HISTORIA ACCIDENTADA:
El Ministro Electo del Ministerio de Educación y Cultura, Jorge Brovetto, anunció que una nueva ley de educación es prioridad del ministerio en el próximo gobierno, y que se integrará en la misma a todos los involucrados en el quehacer educativo: “vamos a plantear que sean los actores directos, los maestros, los profesores, los alumnos cuando sea posible, los familiares, y la propia sociedad civil a lo largo y a lo ancho del país, los que propongan…” .
Esta ley significa la democratización del gobierno de la enseñanza, la recuperación de una tradición que se vio interrumpida en 1972 y la resolución de una asignatura pendiente.
El 11 de diciembre de 1935, período de la dictadura de Gabriel Terra en Uruguay, en que la ley orgánica 9.523 transformaba la Sección de Enseñanza Secundaria y Preparatoria en un nuevo ente autónomo denominado Educación Secundaria, desvinculándola de la Universidad . Hasta ese momento, la enseñanza secundaria era parte de la Universidad, siendo uno de los pilares de la misma. A partir de entonces, deviene en un nuevo ente autónomo (el CES), que es presidido por los siete miembros mencionados. El consejo directivo de enseñanza secundaria quedaba integrado por tres delegados docentes, dos delegados designados por el poder ejecutivo a través de los consejos de primaria y UTU, un delegado de la universidad y uno designado por el cuerpo en carácter de presidente.
En 1970 el presidente Jorge Pacheco Areco pone un interventor en enseñanza secundaria eliminando la representación docente, y en 1972 Julio María Sanguinetti redacta una ley de educación (ley 14.101) que se aprueba eliminando definitivamente esta representación. Esta ley suprime los tres entes autónomos (Primaria, Secundaria y Educación Técnico Profesional) y crea el Consejo Nacional de Educación (CONAE), que pasa a coordinar las ramas de la enseñanza y es presidido por 5 miembros designados directamente por el presidente de la República. La ley de 1985 sustituye el CONAE por el CODICEN, cuyos cinco miembros también son designados por el poder ejecutivo.
La tradición a recuperar es entonces la participación de los docentes en el gobierno de la enseñanza secundaria, que integraron durante 70 años hasta 1970.
La asignatura pendiente se remonta a 1985, año en que al retorno de la democracia se redacta una ley de urgencia para la educación (ley 15.739) que mantuvo la eliminación de la representación docente y reimplantó la designación política y cuotificada de las autoridades de la educación por parte del poder ejecutivo, tal como estaba previsto en la ley Sanguinetti. Esta ley permaneció luego incambiada hasta el presente por falta de voluntad política.
Otro planteo del gobierno electo para el período que comienza en el 2005 es que intentará aumentar el presupuesto para la educación pública del 4,5% del PBI al 6% recomendado por UNESCO.
El actual presidente de la Administración Nacional de Enseñanza Pública, Javier Bonilla Saus, plantea la necesidad de agregar a la laicidad, gratuidad y obligatoriedad, tres pilares clásicos de la enseñanza en Uruguay, los pilares de equidad social, apertura y pluralismo cultural Entendiendo por apertura la flexibilización interna y contacto con la región, por pluralismo cultural el respeto de la diversidad. En cuanto a la equidad social plantea que “deberá ser una orientación permanente y explícita de los principios de la política educativa pública. La gratuidad de la enseñanza ya no es suficiente: la oferta educativa requiere ser específica y cuidadosamente diferenciada y focalizada hacia aquellos sectores socialmente más desfavorecidos de manera de jugar un papel compensatorio de las desventajas culturales generadas a partir de los distintos orígenes sociales de los educandos” .
Desde la gremial de docentes de secundaria, FENAPES, se coincide con la necesidad de la nueva ley y del aumento del presupuesto, planteando además el desmantelamiento de los organizamos paralelos dependientes del BID y el Banco Mundial, como el Programa de Modernización de la Enseñanza Media y Formación Docente (MEMFOD), el diseño curricular de la reforma educativa implementada desde el año 1996 (Reforma Rama) tanto en la erradicación de áreas como en los modelos de gestión implementados en los liceos. Para FENAPES tanto el MEMFOD como el MECAEP (Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria), al tener vínculo directo con el BID y el Banco Mundial, desvirtúan la institucionalidad de la ANEP. FENAPES plantea que estos programas deben estar subordinados al gobierno de la enseñanza media (CODICEN y Secundaria).
La posición de FENAPES es avalada en parte por el nuevo gobierno, que ya ha establecido conversación con el BID y el B.M. sobre la reformulación de los programas que serían incorporados a las estructuras estables de la A.N.E.P.
Si bien todas las autoridades del CODICEN cambiarán en breve, el futuro gobierno y FENAPES no están de acuerdo en cuanto a la permanencia o no de quienes acompañaron a Germán Rama en puestos de dirección. Para FENPAES quienes participaron de la reforma de 1996 no pueden integrar ningún puesto de dirección.
La propuesta del nuevo gobierno para el área Educación.
Dentro de las propuestas y proyectos de la plataforma electoral del gobierno electo, se planteaba un Uruguay Social al que se atendería a través de un sistema de medidas que apunten a atender la emergencia social y a atacar las causas de la pobreza estructural. Para ello se estableció un Plan de Emergencia a ejecutar inmediatamente asumido el gobierno y un Programa de Gobierno más amplio donde se fijan las prioridades del nuevo gobierno.
Dentro del Plan de Emergencia, y en cuanto a la educación en particular, se plantea como prioritaria la reincorporación al sistema educativo de los alumnos que lo han abandonado. Además se plantea la extensión del beneficio de asignaciones familiares (que se brinda sólo a familias de bajos recursos con niños escolarizados). Y se buscará fortalecer escuelas y liceos que funcionan en contextos sociales de pobreza y exclusión social.
Allí mismo se plantea que la educación es el eje de la estrategia de integración social del nuevo gobierno, que promoverá un nuevo marco jurídico que apunte a la configuración de un sistema nacional de educación, el aumento de los recursos asignados y medidas que democraticen el acceso y permanencia al sistema educativo. Otras medidas planteadas son:
· Avanzar en la universalización de la educación inicial (especialmente en contextos desfavorecidos).
· Extender escuelas de tiempo completo con el objetivo, a largo plazo, de establecer este sistema como matriz de enseñanza primaria.
· Universalizar el acceso y egreso del ciclo básico de Educación Secundaria.
· Extender y fortalecer la Red de Protección social de la educación primaria y secundaria (alimentación, transporte, salud).
· Potenciar la educación técnico profesional y tecnológica en consonancia con la estrategia nacional de desarrollo productivo.
· Se buscará estrategias que garanticen la calidad social de la enseñanza, procurando un mejoramiento de los resultados educativos, especialmente de los sectores más desfavorecidos.
· Se promoverá una autonomía y gestión democrática de la enseñanza en su gestión, en la selección de sus autoridades, en la relación docente/alumno y en el relacionamiento con la sociedad.
· Avanzar hacia los siguientes objetivos en el mediano plazo:
o Mínimo de 15 años de educación formal obligatoria.
o Que por lo menos el 50% de los egresados de educación media accedan a un sistema articulado de educación terciaria.
Así mismo, el programa de gobierno plantea el impulso a la enseñanza en todos sus niveles y a la investigación científica y tecnológica vinculada a las demandas sociales y al sector productivo. También se prevé una convocatoria a la ANEP y la UdelaR para coordinar la creación de una enseñanza pública terciaria que permita una formación breve y calificada con inserción laboral y la posibilidad de continuar estudiando en un nivel universitario.
También se explicitó el interés en crecer en el marco de los compromisos internacionales y la participación en las instancias regionales como el MERCOSUR como sistema de integración y plataforma de inserción de la región en el mundo. También se plantea la promoción de una reforma del MERCOSUR que favorezca el fortalecimiento de ámbitos de unión, su ampliación y su interacción con otros procesos de integración en Latinoamérica.
Finalmente, no es menor la explicitación por parte del gobierno electo de la necesidad de la educación de articular con la cultura en tanto creación artística.
CIFRAS Y DATOS: LA EDUCACIÓN FORMAL URUGUAYA EN LA REGIÓN
La Administración Nacional de Educación Pública administra y supervisa la enseñanza de aproximadamente 720.000 personas y cuenta con aproximadamente 50.000 funcionarios.
De acuerdo a datos de UNICEF, en 1999 el 70% de los adolescentes uruguayos de 14 a 17 años estudian, pero si descomponemos esa cifra en área urbana y rural, este guarismo se eleva al 74,5% en la primera y baja al 52,4% en la segunda.
Dentro de los adolescentes urbanos (años 2000-2001), su asistencia a centros de enseñanza decrece según crecen de la siguiente manera: 14 años-89,6%; 15 años-83%; 16 años-75,1%; 17 años 67%.
Si observamos a los adolescentes según ingreso per cápita en el hogar, tenemos que en el año 2000, 2001, estudia el 71, 5 % de los jóvenes de hogares de menores ingresos, contra el 91,6% de los jóvenes de hogares de mayores ingresos. La inequidad en el acceso (cantidad de jóvenes de escasos recursos que no estudian por cada joven de mayores recursos que estudia) subió del 2,1 en 1991 al 3,4 en 2002.
Otro dato interesante para un análisis es que de los estudiantes que ingresaron a 1er año de enseñanza secundaria pública en 1996 sólo el 19% realiza un cursado óptimo (terminando 5to. Año en 2000 e inscribiéndose a 6to.), el 57,9% sale del sistema educativo entre 1996 y 2000 y el 22,9% permanecen rezagados en el sistema.
A pesar de la gravedad de estos datos la situación uruguaya es buena comparada con la región, sobretodo en los índices de escolarización en enseñanza primaria. Su tasa de analfabetismo es del 2,2%, en comparación con el 3,7% de argentina o el 13,% de Bolivia.
En cambio la asistencia escolar si se toma la población hasta 29 años es la más baja de la región (60,4%) después de Paraguay (60%).
Uruguay presenta las tasas de reprobación más altas de la región 10,3% del primario, 19,7% del secundario bajo. Como contraparte, tiene las tasas de abandono más bajas, con un 0,6% en el primario y un 2,7% en el secundario bajo.
En cuanto al gasto en dólares por alumno, surgen datos interesantes, así, si bien tenemos un buen gasto comparativo con la región en la enseñanza primaria (US$ 1011, sólo superado por Argentina). Pero quedamos definitivamente por debajo de los demás países en el nivel universitario (Uruguay US$ 2057, Brasil US$ 13567, Paraguay US$ 4012).
UNA MIRADA CRÍTICA A ESTOS INDICADORES
Si bien los indicadores globales reflejan una realidad, no podemos perder la diversidad con la que están construidos esos indicadores, diversidad que al ser contemplada revelan otras realidades.
Ya en los datos del apartado anterior podemos ver como los datos cambian si los dividimos de acuerdo al ingreso per cápita en la familia. Esos datos están agrupados en dos grupos: primer y segundo quintil se agrupan bajo “menores recursos” y tercer, cuarto y quinto quintil bajo “mayores recursos”. Pero, teniendo en cuenta que América Latina se caracteriza por los altos niveles de desigualdad en la distribución de riqueza, esta brecha se ampliaría aún más si separáramos el quintil de mayores ingresos y lo comparáramos con los cuatro quintiles restantes.
Plantea Eduardo Lora : “Uno de los rasgos de la mala distribución del ingreso en América Latina es la enorme brecha que hay entre las familias que pertenecen al decil de más altos ingresos y las demás [...] si se recalculan los índices de Gini sin incluir al decil más rico, se encuentra que la concentración del ingreso de los países latinoamericanos no difiere en forma sistemática de la de Estados unidos [...]si América Latina tuviera la distribución del ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo de acuerdo con los patrones internacionales, la incidencia de la pobreza sería la mitad de lo que es realmente...”.
Tomando esto en cuenta podemos pensar en la conveniencia de separar el quintil de mayores ingresos en los indicadores educativos para poder contrastar los datos con y sin él.
Sólo a modo de ejemplo, si tomamos los alumnos de sexto año de primaria que alcanzaron nivel de suficiencia en lengua materna y matemáticas según el contexto socio cultural tenemos que:
Contexto socio cultural de la escuela (1999)
Muy favorable Favorable Medio Desfavorable Muy desfavorable
L. Materna 88 73.9 61.5 51.4 46.7
Matemática 71.2 51.5 39.4 27.9 27.9
De acuerdo a estos datos podemos pensar que un constructo que no discriminara contextos socio culturales y económicos sería poco fiel a la realidad que describe dada la dispersión de los valores que lo componen.
En otro orden de cosas, indicadores como la tasa de alfabetización no parecen decir mucho si no se va más allá de la “cifra dura”. En este caso, por ejemplo, si bien Uruguay tiene sólo un 2,2% de analfabetismo, esta tabla abre una situación a atender que es la calidad de la alfabetización del 97,8% de la población y su discriminación de acuerdo al contexto de donde se proviene.
La profundización de la crisis económica en Uruguay ha sido vertiginosa en los últimos años (situación compartida con otros países de la región como Argentina). En el año 2002, pico visible de la crisis, el aumento de la pobreza pasó del 16,7% al 31,3% (Instituto Nacional de Estadísticas 2003). Gustavo De Armas plantea tres consecuencias de la crisis: la agudización del fenómeno de la “infantilización de la pobreza”, el aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso y la transformación de la indigencia en un fenómeno visible, contracara de la creciente exclusión social [De Armas:2004:pág.5].
En este sentido, indicadores como el de analfabetismo parecen no decir ya mucho. Hace ya tiempo que se cuestiona el concepto de alfabetización como “saber leer y escribir”, seguramente con estas dos habilidades no alcanza para ser incluido por la sociedad. Parece necesario construir un índice de inclusión-exclusión que permita cuantificar la eficacia de las políticas de inclusión educaticvas, lo que requiere de un esfuerzo de análisis y sistematización de aquellos factores que determinan el carácter de “inclusión” y “exclusión” en nuestras sociedades.
La ANEP realizó un trabajo interesante en este sentido para la definición de los cinco tipos de contextos socioculturales que utilizan para sus evaluaciones del rendimiento académico de los chicos. Este trabajo se puede utilizar como punto de partida para la elaboración de un índice de inclusión educativa compuesto por distintos indicadores. En el caso del trabajo de ANEP, construyeron el índice de la siguiente manera: “El índice de contexto socio cultural se construye con los siguientes indicadores: 1) “Porcentaje de alumnos cuyas madres no han realizado estudios formales superiores a la Educación Primaria”; 2) “en el otro extremo, “porcentaje de alumnos cuyas madres completaron la Educación Secundaria o realizaron estudios terciarios”; 3) “Porcentaje de alumnos que provienen de hogares con bajo equipamiento”; 5) “Porcentaje de alumnos que provienen de hogares con hacinamiento”; 6) “Porcentaje de niños que viven en viviendas precarias”; 7) “Porcentaje de alumnos que viven en hogares con 4 o más hijos”; 8) “Porcentaje de alumnos con reducida (sólo jardinera) o nula pre escolarización”, y 9) “Porcentaje de alumnos que tuvieron alguna experiencia de repetición escolar”. Se considera que los integrantes de un hogar viven en condiciones de hacinamiento cuando el número de personas que vive en al vivienda dividido el número de habitaciones de la misma, sin contar baño (s) y cocina (s), es superior a 2.”
En síntesis, destacar la necesidad de discriminar los indicadores globales para que nos sirvan como herramientas de análisis útiles en la comprensión de la realidad social. Elementos como el nivel socio económico, el género y el contexto geográfico deben ser tenidos en cuenta a la hora de discriminar informaciones. Por otra parte, nos parece necesario la construcción de un conjunto de indicadores, al que podríamos llamar índice de inclusión /exclusión que permitan realizar un seguimiento cualitativo y cuantitativo de las políticas de inclusión y equidad educativa. Finalmente, nos parece fundamentalmente que estos indicadores integren la dimensión cultural de estos fenómenos, en el entendido que la inclusión/exclusión de una sociedad está atravesada también y fundamentalmente por variables identitarias y culturales.
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